เศรษฐกิจนอกระบบในบริบทไทย: ธุรกิจที่ผิดกฎหมาย

สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) ได้นิยามคำ 'เศรษฐกิจนอกระบบ' คือ ผลการผลิตซึ่งไม่เป็นที่สังเกตหรือไม่ถูกบันทึกข้อมูลธุรกรรมจากทางการได้ทั้งหมด (Non-Observed Economy: NOE) อันได้แก่ การผลิตใต้ดิน (Underground Production) การผลิตที่ผิดกฎหมาย (Illegal Production) การผลิตสาขาไม่เป็นทางการ (Informal Sector Production) และการผลิตโดยครัวเรือนเพื่อบริโภคเอง (Household Production for Own Final Use)

ในบริบทไทย สศช. ได้แยกเศรษฐกิจนอกระบบออกเป็น ๒ ประเภทใหญ่ ประกอบด้วย

๑. การผลิตสินค้าและบริการสาขาที่ไม่เป็นทางการ

หมายถึงกิจกรรมเศรษฐกิจที่ไม่ผิดกฎหมาย ไม่มีกฎหมายรองรับ ไม่มีระบบภาษีหรือระบบเงินเดือน ค่าจ้าง และการจ้างงานที่แน่นอน เป็นกิจกรรมที่มีขนาดเล็ก เปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็ว มีความไม่แน่นอนสูง ซึ่งครอบคลุมกิจกรรมต่าง ๆ ดังนี้

๑.๑ กลุ่มการผลิต ได้แก่ เกษตรกรรายย่อยและแรงงานรับจ้างทางการเกษตร ผู้รับงานมาทำที่บ้าน ผู้รับจ้างทำของ ผู้รับจ้างรายย่อย ธุรกิจการผลิตรายย่อยระดับครัวเรือนและห้องแถว ธุรกิจชุมชน ธุรกิจของกลุ่มแม่บ้านและผู้ประกอบอาชีพอิสระ เป็นต้น

๑.๒ กลุ่มการค้าและบริการ ได้แก่ หาบเร่แผงลอย การรับซื้อของเก่า การซ่อมแซมของใช้ส่วนบุคคลและของใช้ในครัวเรือน การให้เช่าพระเครื่องและวัตถุมงคล เป็นต้น

๑.๓ กลุ่มบริการขนส่ง ได้แก่ การบริการขับขี่ยวดยานรับส่งผู้โดยสารด้วยรถจักรยานยนต์รับจ้าง รถตู้โดยสาร รถยนต์แท็กซี่และเรือ เป็นต้น

๑.๔ กลุ่มกิจกรรมครอบครัว ได้แก่ การผลิตเพื่อบริโภคในครอบครัว การทำงานบ้าน การเลี้ยงดูบุตร การดูแลคนชราและคนเจ็บป่วยที่บ้าน ซึ่งเป็นงานที่มีความสำคัญในการจรรโลงครอบครัว แต่ไม่ได้รับค่าตอบแทนและไม่มีการแจงนับเป็นส่วนหนึ่งของรายได้ประชาชาติ

๒. การผลิตและบริการที่ผิดกฎหมาย

หมายถึงกิจกรรมที่กระบวนการผลิตและจัดจำหน่าย ตลอดจนการให้บริการที่ผิดกฎหมาย ได้แก่ การพนันผิดกฎหมาย การค้ายาเสพติด การค้าของเถื่อน (เช่น การค้าอาวุธสงคราม การค้าน้ำมันเถื่อน การาลักลอบค้าสื่อลามก ฯลฯ) การค้าประเวณี/การให้บริการทางเพศผิดกฎหมาย การค้ามนุษย์ (เช่น การค้าแรงงาน การค้าเด็ก และการค้าผู้หญิงเป็นโสเภณี) การค้าสัตว์และพืชสงวนพันธุ์ โพยก๊วนและการหลอกต้มตุ๋นในรูปแบบต่าง ๆ (เช่น การเล่นแชร์และธุรกิจแอบแฝงที่จูงใจด้วยผลตอบแทนสูง) รวมตลอดทั้งการทุจริตคอรัปชั่น ทั้งภาครัฐและเอกชน ธุรกิจการฟอกเงิน และอาชญากรรมข้ามชาติ เป็นต้น

เศรษฐกิจนอกระบบที่ผิดกฎหมาย

ในช่วงปี ๒๕๓๖ - ๒๕๓๘ เศรษฐกิจนอกระบบที่ผิดกฎหมาย ๖ ประเภท มีมูลค่าเพิ่ม (ผลกำไรและค่าจ้าง แต่ไม่รวมค่าใช้จ่าย) ระหว่าง ๒.๘๖ - ๔.๕๗ แสนล้านบาท คิดเป็นร้อย ๘ - ๑๓ ของผลผลิตมวลรวมในประเทศ (Gross Domestic Product: GDP)

กิจกรรมที่สร้างรายได้สูงสุด ๓ อันดับแรก คือ การพนันประกอบด้วย หวยใต้ดิน บ่อนการพนันฟุตบอล มีรายได้รวมกันประมาณ ๑.๓๔ - ๒.๗๗ แสนล้านบาท รองลงมาคือการค้าประเวณี ๑ แสนล้านบาท และยาเสพติด ๐.๒๘ - ๐.๓๓ แสนล้านบาท

กิจกรรมเหล่านี้ มีผู้เกี่ยวข้องจำนวนมาก เช่น

๑. การพนัน มีจำนวนผู้เกี่ยวข้องกว่า ๖๗ ล้านคน ในช่วงปี ๒๕๔๔ มีเงินหมุนเวียนใกล้เคียงกับงบประมาณรายจ่ายของประเทศในแต่ละปีที่มีวงเงิน ๑.๐๓ ล้านล้านบาท

๒. ธุรกิจบริการทางเพศ พบว่า ในปี ๒๕๓๙ มีหญิงบริการทางเพศประมาณ ๒๐๐,๐๐๐ ราย สามารถสร้างมูลค่าเพิ่มถึง ๑๐๐,๙๓๘ ล้านบาท สิ่งที่น่าเป็นห่วงในขณะนี้ คือ โสเภณีเด็กที่การแก้ปัญหายังไม่เป็นระบบ

๓. ยาเสพติด มีประมาณ ๑ ล้านคน เกือบครึ่งเป็นเด็กและเยาวชนอายุระหว่าง ๑๕ - ๒๔ ปี มีผู้ใช้ยาบ้ามากที่สุดประมาณร้อยละ ๕๖ ของผู้เสพทั้งหมด ค่าใช้จ่ายในการเสพยามากกว่า ๑๐,๐๐๐ ล้านบาทต่อปี และการปราบปรามยาเสพติดยังไม่ได้ผลเท่าที่ควร เนื่องจากมาตรการของรัฐยังเน้นเชิงรับ และขาดบูรณาการกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง

ธุรกิจผิดกฎหมายที่มีขนาดใหญ่ ๓ อันดับแรกดังกล่าว ขยายตัวอย่างต่อเนื่องนาวนานจนสร้างความมั่งคั่งให้ผู้ประกอบการเป็นอย่างมาก เนื่องจากได้รับการคุ้มครองจากกลุ่มผู้มีอิทธิพลและได้รับผลประโยชน์จากการเลือกปฏิบัติของเจ้าหน้าที่ของรัฐ ทั้งยังมีความสัมพันธ์เชื่อมโยงและโยงใยกันเป็นเครือข่ายกับธุรกิจผิดกฎหมายระหว่างประเทศและอาชญากรรมข้ามชาติ

ธุรกิจที่ผิดกฎหมายเหล่านี้จึงเป็นต้นตอของปัญหาทุจริตของภาครัฐและการขยายตัวของผู้มีอิทธิผล ส่งผลกระทบต่อปัญหาทางสังคมโดยรวม ทั้งในเรื่องปัญหายาเสพติด การบังคับล่อล่วงให้ประกอบอาชีพบริการทางเพศ การค้ามนุษย์ และการฟอกเงิน เป็นต้น

ปัญหาเหล่านี้ได้ขยายตัวและแพร่กระจายมากขึ้น เนื่องจากการบังคับใช้กฎหมายไม่มีประสิทธิภาพ จึงจำเป็นที่รัฐต้องพิจารณาปรับเปลี่ยนมิติมุมมองและเข้ามาบริหารจัดการป้องกันและปราบปรามการทุจริตผิดกฎหมายอย่างจริงจัง เพื่อลดผลกระทบเชิงลบที่เกิดขึ้นต่อสังคมให้เหลือน้อยที่สุด

แม้เศรษฐกิจนอกระบบจะมีความสำคัญยิ่งต่อระบบเศรษฐกิจไทย เนื่องจากเป็นแหล่งสร้างงาน สร้างรายได้แก่ประชาชนกลุ่มใหญ่ของประเทศ ตลอดจนเป็นแหล่งกิจกรรมบริการที่ให้ความสะดวกและมีราคาถูก โดยเฉพาะกับชุมชนเมือง แต่ก็ยังมีเศรษฐกิจนอกระบบบางประเภทที่บั่นทอนเศรษฐกิจและสังคม โดยเฉพาะเศรษฐกิจนอกระบบที่ผิดกฎหมาย

ประเด็นก็คือ ภาครัฐควรเข้ามาบริหารจัดการอย่างไร หรือเห็นควรให้มีการดำรงอยู่เป็นเศรษฐกิจนอกระบบต่อไป

ธุรกิจผิดกฎหมายกับนโยบายของรัฐ

นักวิชาการได้ศึกษาเรื่องการบริหารจัดการเศรษฐกิจผิดกฎหมายของภาครัฐ โดยเปรียบเทียบข้อดี ข้อเสีย และผลประโยชน์ที่ประชาชนและประเทศจะได้รับจากการเข้ามาบริหารจัดการของภาครัฐ โดยมีผลที่แตกต่างกัน ดังนี้

๑. นโยบายการจัดการธุรกิจผิดกฎหมาย

ศาสตราจารย์ ดร. ผาสุก พงษ์ไพจิตร ระบุว่า การเปลี่ยนนโยบายเกี่ยวกับการบริหารจัดธุรกิจผิดกฎหมายให้เป็นแนวทางเสรีเป็นประเด็นที่สังคมต้องร่วมกันอภิปรายและเลือกหาแนวทางแก้ไขปัญหาร่วมกัน การมุ่งลดอุปทานโดยการปราบปราม ในขณะที่อุปสงค์มีมากนั้น มักประสบความล้มเหลวและยังสร้างต้นทุนแก่สังคมในรูปของปัญหาทุจริตในกลุ่มข้าราชการและนักการเมืองที่คุ้มครองนักธุรกิจผิดกฎหมาย และยังก่อต้นทุนต่อสังคมที่เกิดจากการใช้งบประมาณเพื่อการปราบปรามอย่างมากมาย ตลอดจนความรุนแรงที่โยงกับองค์กรอาชญากรรมด้วย

๒. นโยบายด้านธุรกิจบริการทางเพศ

นักวิชาการและองค์กรพัฒนาเอกชนที่มีบทบาทด้านส่งเสริมให้ผู้หญิงด้อยโอกาส สนับสนุนให้ภาครัฐเข้าไปบริหารจัดการเพื่อลดปัญหาการเอารัดเอาเปรียบหญิงบริการ ตลอดจนลดปัญหาการล่อลวงเด็กและเยาวชนเข้ามาประกอบอาชีพโดยไม่สมัครใจ

อย่างไรก็ตาม มีนักวิชาการหลายคนท้วงติง เพราะไม่มั่นใจในการบริหารจัดการของภาครัฐว่าจะสามารถลดปัญหาการกดขี่ บังคับขู่เข็ญ และล่อลวงเข้าสู่อาชีพหญิงบริการโดยไม่สมัครใจ และเห็นว่าควรส่งเสริมให้กลับไปประกอบอาชีพสุจริตอื่น ๆ ซึ่งเป็นที่ยอมรับของสังคมมากกว่า

๓. นโยบายด้านบ่อนการพนัน

ผลการศึกษาของสังศิต พิริยะรังสรรค์ และคณะ รวมทั้งสำนักงานสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ได้ประเมินผลประทบทางบวกและทางลงจากการทำธุรกิจบ่อนการพนันที่ถูกกฎหมายในรูปแบบต่าง ๆ และได้แจ้งผลการประเมินต่อรัฐบาล สรุปได้ว่า มีความเห็นคัดค้านการเปิดบ่อนการพนันหรือคาสิโนอย่างถูกต้องตามกฎหมายของรัฐบาล เนื่องจากสังคมไทยยังขาดความพร้อม คนไทยยังนิยมเล่นการพนันกันอย่างแพร่หลาย ประกอบกับยังไม่มั่นใจในประสิทธิภาพของภาครัฐว่าจะสามารถจัดระบบและควบคุมได้อย่างมีประสิทธิภาพและไม่ทำให้บ่อนการพนันเถื่อนหมดไป ผู้เล่นจะขยายตัวเพิ่มขึ้น ส่งผลให้ปัญหาสังคมตามมาอีกมากมาย เช่น ปัญหาภายในครอบครัว ปัญหาอาชญากรรม รวมทั้งปัญหากลุ่มอิทธิพล ปัญหาทุจริต ฯลฯ

โอกาสและจุดแข็งของภาครัฐ

โอกาสที่เกื้อหนุนให้การเข้าไปบริหารจัดการธุรกิจผิดกฎหมายมีความเป็นไปได้และประสบความสำเร็จ คือ

๑. มีหลายประเทศในโลก ทั้งประเทศพัฒนาแล้วและประเทศกำลังพัฒนา ยอมรับการเข้าไปบริหารจัดการธุรกิจผิดกฎหมายบางประเภทให้เข้ามาอยู่ในระบบ โดยมีวัตถุประสงค์หลักเพื่อควบคุมผลกระทบทางเศรษฐกิจและสังคมที่เกิดจากธุรกิจเหล่านี้ ซึ่งหากปล่อยให้ธุรกิจดังกล่าวดำเนินไป ในขณะที่การบังคับใช้กฎหมายเพื่อป้องกันและปราบปรามของรัฐยังด้อยประสิทธิภาพ จะทำให้มีผลกระทบรุนแรงต่อเนื่องมากกว่า

๒. สังคมเริ่มเข้าใจและเห็นความจำเป็นในการจัดการเศรษฐกิจผิดกฎหมาย ทั้งบ่อนการพนันและธุรกิจบริการทางเพศ อีกทั้งผู้ประกอบการและแรงงานในธุรกิจผิดกฎหมาย (เจ้าของบ่อนการพนัน หญิงบริการ) ยอมรับความเป็นไปได้ให้รัฐเข้ามาบริหารจัดการธุรกิจผิดกฎหมายในบางส่วน เนื่องจากตระหนักว่ารัฐไม่สามารถขจัดธุรกิจเหล่านี้ให้หมดไปได้ และเป็นความต้องการของคนในสังคม ขณะเดียวกัน ธุรกิจเหล่านี้ยังเป็นที่มาของปัญหาการทุจริต ปัญหาอาชญากรรมข้ามชาติ การฟอกเงิน รวมทั้งปัญหาสังคมในลักษณะต่าง ๆ อาทิ การหลอกลวง การกดขี่ ข่มเหงแรงงาน เป็นต้น ดังนั้น ซึ่งหากรัฐเข้ามาบริหารจัดการให้เป็นระบบ จะช่วยลดขนาดและความรุนแรงของปัญหาดังกล่าว

ส่วนจุดแข็งที่จะสนับสนุนให้ภาครัฐสามารถเข้าไปบริหารจัดการธุรกิจผิดกฎหมาย ได้แก่

๑. เป็นภารกิจของรัฐบาลที่มีความชอบธรรมในการดำเนินนโยบายซึ่งเป็นประโยชน์ต่อประชาชนและประเทศชาติ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การแก้ไขปัญหาการทุจริต การฉ้อฉล ปัญหาการกดขี่ เอารัดเอาเปรียบผู้ประกอบการและแรงงาน การล่อลวงเด็กและเยาวชนเพื่อค้าประเวณี เหล่านี้ ล้วนเป็นผลกระทบต่อเนื่องจากการประกอบธุรกิจผิดกฎหมาย

๒. รัฐบาลมีเครื่องมือที่สามารถนำไปใช้บริหารจัดการธุรกิจผิดกฎหมายบางประเภทอยู่แล้ว เช่น พ.ร.บ. การพนัน พ.ศ. ๒๔๗๘ และ พ.ร.บ. ปรามการค้าประเวณี พ.ศ. ๒๕๐๓ รวมทั้งได้มีการออกกฎหมายใหม่ ๆ เพื่อใช้ปราบปรามกลุ่มผู้มีอิทธิพล เช่น กฎหมายฟอกเงินและยึดทรัพย์ เป็นต้น

ข้อจำกัดและจุดอ่อนของภาครัฐ

ข้อจำกัดการเข้ามาบริหารจัดการของภาครัฐ คือ

๑. กลุ่มที่ได้ประโยชน์จากเศรษฐกิจผิดกฎหมายมีเครือข่ายที่เข้มแข็ง เนื่องจากได้รับการสนับสนุนจากนักการเมือง ผู้มีอิทธิผล รวมทั้งองค์กรอาชญากรรมข้ามชาติต่อต้านและพยายามขัดขวางการเข้ามาบริหารจัดการของภาครัฐ ซึ่งจะมีผลกระทบต่อสถานภาพของการเป็นผู้มีอิทธิพลและความมั่นคงทางด้านรายได้จากกิจกรรมดังกล่าว

๒. ประชาชนบางส่วนยังไม่เห็นด้วย ต่อต้านธุรกิจการพนันและสถานบริการทางเพศที่ถูกกฎหมาย สังคมได้รับรู้ความรุนแรงของปัญหาเศรษฐกิจผิดกฎหมาย และเห็นความจำเป็นที่จะต้องเข้าไปบริหารจัดการเศรษฐกิจผิดกฎหมาย แต่เห็นว่าเป็นกิจกรรมที่ขัดต่อศีลธรรมและจริยธรรม ขาดความเชื่อมั่นในระบบควบคุมและความโปร่งใสของภาครัฐ และเห็นว่าการยอมให้มีธุรกิจการพนันที่ถูกกฎหมายจะจูงใจให้ประชาชนเล่นการพนันมากขึ้น เช่นเดียวกับการเปิดสถานบริการทางเพศถูกกฎหมายจะทำให้เยาวชนที่รักสบาย ยึดติดวัตถุนิยม มีแนวโน้มหันมาประกอบอาชีพในธุรกิจเหล่านี้มากขึ้น

๓. สถานะของสังคมไทยในปัจจุบันที่ภาคประชาชนยังขาดความเข้มแข็ง เนื่องจากข้อจำกัดด้านการศึกษาและวิจารณญาณ ยังยึดถือในเรื่องการเสี่ยงโชคอย่างเหนียวแน่น โดยไม่เห็นว่าเป็นเรื่องที่มีโอกาสเสียมากกว่าได้ ปัญหาการทุจริต การรับสินบน ยังมีความรุนแรงในสังคมไทย หากมีการยอมรับให้ธุรกิจการพนันถูกกฎหมาย ปัจจัยดังกล่าวอาจทำให้การปฏิบัติตามเงื่อนไขในการดำเนินการคัดเลือกผู้มีสิทธิเข้าไปเล่นการพนันและการกำกับดูแลการดำเนินกิจการไม่มีประสิทธิผลและประโยชน์มากพอกับความเสียหายที่จะเกิดขึ้นกับสังคม

ส่วนจุดอ่อนซึ่งเป็นปัญหาต่อภาครัฐที่จะเข้ามาบริหารจัดการธุรกิจผิดกฎหมาย ได้แก่

๑. กฎหมายที่เกี่ยวข้องกับธุรกิจผิดกฎหมายล้าสมัย ขาดการปรับปรุงให้สอดคล้องกับรูปแบบ วิธีการของธุรกิจผิดกฎหมายที่มีการปรับเปลี่ยนตลอดเวลา การบังคับใช้กฎหมายของภาครัฐยังจาดประสิทธิภาพ เนื่องจากเจ้าหน้าที่ละเลย เพิกเฉยในการปฏิบัติตามกฎหมาย

๒. เจ้าหน้าที่ของภาครัฐในส่วนกลางขาดความรู้ความเข้าใจในเรื่องธุรกิจผิดกฎหมายที่มีความซับซ้อนและมีเครือข่ายเชื่อมโยงอย่างกว้างขวาง เจ้าหน้าที่ในระดับปฏิบัติขาดทักษะที่จำเป็นต่อการเข้าไปจัดการกับธุรกิจผิดกฎหมาย

๓. เจ้าหน้าที่รัฐที่เกี่ยวข้องกับเศรษฐกิจผิดกฎหมายทั้งในระดับนโยบายและระดับปฏิบัติในส่วนของงานส่งเสริม ป้องกัน และปราบปราม ยังขาดบูรณาการในการทำงานร่วมกัน จึงทำให้การปฏิบัติงานไม่สัมพันธ์สอดคล้องหรือสามารถเอื้อประโยชน์ซึ่งกันและกัน อันจะส่งผลต่อประสิทธิภาพของการปฏิบัติงานด้วย

เรื่องร้อน ๆ ของรัฐบาล

ธุรกิจผิดกฎหมายนับเป็นเรื่องใหญ่ที่รัฐบาลจะใช้ความชอบธรรมในการปราบปรามอย่างไร ถ้าจะต้องทำให้ถูกกฎหมาย จะลดการถูกต่อต้านจากประชาชนได้อย่างไร จะใช้แบบจำลองของต่างประเทศที่นำธุรกิจผิดกฎหมายเข้าสู่ระบบมาทำให้เกิดการยอมรับได้อย่างไร

โดยเฉพาะเป้าหมายที่ สศช. จะนำเสนอพร้อมกันไปด้วย คือการจัดระเบียบธุรกิจทางเพศให้เข้าสู่ระบบภายในปี ๒๕๕๐ และข้อยุติที่ชัดเจนในเรื่องความเหมาะสม ความเป็นไปได้ และแนวทางการนำธุรกิจการพนันเข้ามาอยู่ในการบริหารจัดการของภาครัฐ

ถ้าคณะรัฐมนตรีมีมติรับเรื่องนี้และให้ถือเป็นนโยบายหนึ่งของรัฐบาล

เศรษฐกิจนอกระบบ โดยเฉพาะธุรกิจผิดกฎหมายจะเป็นเรื่องใหญ่และเรื่องร้อนที่ท้าทายรัฐบาลใหม่หลังการเลือกตั้งทั่วไปสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ๖ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๘ เป็นอย่างยิ่ง

การเปรียบเทียบผลทางบวกและทางลบของการเปิดบ่อนการพนันถูกกฎหมาย

การศึกษา

๑. การสำรวจประสบการณ์

การเล่นการพนันและทัศนคต

ิต่อนโยบายการพนัน โดย ผศ.

ดร. นวลน้อย ตรีรัตน์ รูปแบบ:

การมีบ่อนการพนันถูก กม.

และการมีร้านรับแทงพนันถูก กม.

๒. บ่อนการพนันในสังคมไทย

โดย สังศิต พิริยะรังสรรค์

รูปแบบ: การทำคาสิโนให้ถูก กม.

๓. เศรษฐกิจนอกระบบ: ความเห็น

และข้อเสนอแนะของสภาที่ปรึกษา

เศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ เกี่ยว

กับการดำเนินธุรกิจ หรือกิจการที่มี

ผลกระทบต่อเศรษฐกิจนางที่กฎ

หมายถือว่าไม่ถูกต้อง